Les restrictions légales et réglementaires parfois sévères imposées à nos responsables me semblent constituer l’un des facteurs qui entravent le développement du pays.
Nous demandons aux premiers responsables de l’État et de nos entreprises publiques de produire des résultats, tout en les soumettant à des contraintes qui réduisent sensiblement leur capacité d’action. À mes yeux, c’est l’une des contradictions majeures de notre mode de gouvernance : nous exigeons la réussite sans toujours donner à ceux qui doivent la porter les moyens de décider et d’agir avec suffisamment de liberté.
Le poids des lois et des règlements cumulé avec celui de la coutume, des équilibres et dosages politiques et d’autres obligations sociales alourdissent le processus décisionnel. Le choix des collaborateurs, l’organisation des services ou l’affectation des ressources peuvent ainsi dépendre de considérations qui vont à l’encontre de l’atteinte des objectifs. Lorsqu’un responsable doit composer avec des équipes imposées, des décisions fragmentées, des autorisations successives et des procédures contraignantes, son autorité devient incomplète et difficilement compatible avec l’exigence de résultats.
Notre encadrement de la gestion me paraît dominé par un souci de prévention des détournements plutôt qu’une logique de développement. Nous avons privilégié ce que l’on pourrait appeler des règles « anti-vol » qui ont d’ailleurs montré leur limite, sans accorder une place suffisante aux dispositions qui permettent d’agir, d’investir, d’innover et de développer. La protection des deniers publics est évidemment indispensable. Mais elle ne devrait pas conduire à ignorer les pertes que peuvent provoquer un investissement retardé, un équipement non entretenu à temps, une compétence non recrutée, un marché accordé au rabais ou une occasion manquée.
Le retard d’une dépense empêchée du fait des dispositions règlementaires peut parfois coûter davantage à la collectivité qu’une dépense engagée à temps. L’enjeu principal devrait être l’utilité de la dépense et le résultat recherché.
Tel directeur, particulièrement regardant sur les dépenses et réputé pour sa rigueur, avait retardé l’acquisition d’un important ouvrage par souci d’obtenir le meilleur prix. Cet ouvrage n’ayant finalement pas été disponible au moment où l’institution en avait besoin, il a fallu recourir à une solution de location. Au final, le coût de cette location a dépassé l’économie que l’on espérait réaliser en différant l’acquisition. Cet exemple vécu montre qu’une décision apparemment prudente et économe peut devenir coûteuse lorsqu’elle est appréciée uniquement à partir du prix d’achat, sans intégrer le coût du retard et les conséquences opérationnelles de l’indisponibilité de l’équipement.
Il faut, de la même manière, distinguer une économie réelle d’une simple sous-consommation budgétaire. Des crédits non dépensés peuvent donner l’apparence d’une gestion économe alors qu’ils correspondent parfois à des factures impayées, des travaux reportés, des besoins négligés ou des objectifs qui n’ont pas été atteints. L’économie véritable ne se mesure donc pas seulement à ce qui n’a pas été dépensé, mais au rapport entre les ressources utilisées et les résultats effectivement obtenus.
Un autre cas réel illustre bien cette confusion. Le directeur d’un établissement public aurait reversé au Trésor une partie de la subvention accordée à son établissement, présentant cette restitution comme la preuve de son honnêteté et de sa bonne gestion. Or, en même temps, certaines charges essentielles, notamment des factures d’électricité, n’auraient pas été réglées. Restituer des crédits dans de telles conditions ne constitue pas une économie : cela peut simplement signifier que des obligations n’ont pas été honorées ou que des besoins sont restés insatisfaits. La bonne gestion ne consiste donc pas à dépenser le moins possible, mais à utiliser au mieux les moyens disponibles pour atteindre les objectifs assignés. Une sous-utilisation injustifiée des budgets alloués constitue plutôt une contre-performance.
Un chef d’entreprise peut ainsi gérer en toute honnêteté, respecter scrupuleusement les règles et aboutir néanmoins à un résultat désastreux. Cela peut se produire lorsque des critères trop centrés sur le prix immédiat conduisent à retenir le moins-disant sans apprécier suffisamment les qualifications des prestataires, la fiabilité des solutions et leur coût total d’utilisation. Un marché apparemment économique peut alors entraîner retards, pannes et surcoûts.
La même difficulté se présente lorsque le dirigeant ne peut recruter directement un spécialiste aux compétences avérées, dans les délais et aux conditions nécessaires. L’entreprise peut être privée d’un savoir-faire décisif alors même que toutes les procédures ont été respectées. La probité et la régularité des actes sont indispensables, mais elles doivent s’accompagner d’une capacité réelle à effectuer les choix utiles à l’entreprise.
Il faudrait donc revoir les conditions dans lesquelles s’exerce la responsabilité publique. Chaque procédure devrait être revisitée en fonction de son utilité réelle, des risques qu’elle prévient, mais aussi des délais, des coûts et des blocages qu’elle peut provoquer. Les organismes de contrôle devraient eux-mêmes être évalués sur leur contribution à la protection des ressources publiques sans compromettre la bonne marche des services. Contrôler ne devrait pas seulement consister à empêcher une irrégularité ; cela devrait aussi contribuer à permettre l’action utile.
Je propose, dans cette optique, de fonder la gestion sur un engagement réciproque : donner au responsable les moyens matériels, organisationnels et juridiques nécessaires à sa mission, lui accorder une véritable liberté d’action et lui demander, en contrepartie, des comptes précis sur des résultats définis à l’avance. L’autorité qui confie la mission s’engagerait sur les ressources et l’autonomie promises, tandis que le responsable s’engagerait sur l’usage de ces moyens et sur les progrès à accomplir.
Cette habilitation devrait notamment comprendre la possibilité de constituer une équipe compétente en laquelle le responsable a confiance. Il est difficile d’exiger de quelqu’un qu’il réponde pleinement de résultats produits par des collaborateurs qu’il n’a pas choisis ou qu’il ne peut remplacer en cas d’incompétence. En revanche, celui qui dispose de la liberté de choisir son équipe doit, en retour, assumer les conséquences de ses choix. C’est un équilibre orienté résultat.
Un autre exemple rapporté, cette fois au niveau gouvernemental, est particulièrement significatif. Un ancien Premier ministre aurait demandé au président d’un parti de la majorité présidentielle de lui proposer des noms différents de ceux qu’il lui avait soumis pour deux portefeuilles ministériels revenant à cette formation dans le cadre d’un accord électoral conclu avec le président candidat. Estimant que les personnes proposées ne disposaient pas des compétences requises, il souhaitait pouvoir les remplacer. Le président du parti lui aurait répondu qu’il ne pouvait changer ces noms, les intéressés ayant, selon lui, acquis cet avantage en contrepartie de leur militantisme et de leur engagement politique.
L’exemple résume à lui seul une contradiction profonde : si des fonctions ministérielles sont considérées comme des avantages acquis ou des parts à répartir en contrepartie d’un soutien politique, comment demander ensuite au Gouvernement de répondre pleinement de l’efficacité de son gouvernement ? On ne peut exiger d’un responsable des résultats tout en lui imposant, au nom d’équilibres politiques, des collaborateurs incapables de les produire.
Les appartenances régionales, communautaires, familiales ou politiques ne devraient constituer ni un avantage ni un motif automatique d’exclusion. Le critère déterminant devrait être l’aptitude à remplir la mission confiée. Le responsable assumerait ensuite ses choix devant une évaluation indépendante portant sur les résultats obtenus.
Dans les entreprises publiques, le directeur général pourrait ainsi disposer d’un budget convenu et d’une latitude beaucoup plus large pour organiser les services, recruter les compétences nécessaires, choisir les solutions techniques et effectuer les achats utiles. Des contrôles réguliers après exécution permettraient d’encadrer cette autonomie et de prévenir ou corriger d’éventuels abus, tandis qu’un choix rigoureux du responsable constituerait une première garantie. Les engagements majeurs resteraient soumis à des contrôles proportionnés à leurs conséquences, mais dans des délais clairement établis.
Les objectifs devraient, pour leur part, être fixés à partir d’une situation de départ vérifiée, des moyens effectivement disponibles et d’un calendrier réaliste. L’évaluation ne devrait pas se limiter à la conformité avec les procédures. Elle devrait mesurer les améliorations concrètes obtenues, leur coût et leur durabilité.
Une entreprise d’électricité, par exemple, devrait être appréciée notamment sur la continuité de la fourniture, la réduction des pertes, le recouvrement, la qualité du service et la maintenance de ses équipements à partir d’un diagnostic établi à la prise des fonctions et compte tenu des moyens mobilisables.
Cette exigence devrait également s’accompagner d’un intéressement significatif à la réussite. Une rémunération comportant une part substantielle liée à des résultats vérifiés créerait un lien direct entre responsabilité et performance. Cet intéressement devrait être transparent et fondé sur des critères mesurables, tenant compte à la fois de la qualité du service, de la maîtrise des coûts et de la durabilité des résultats.
Le fonctionnement des grandes entreprises internationales montre d’ailleurs qu’une forte capacité de décision est nécessaire. L’autonomie du dirigeant s’accompagne généralement d’objectifs précis, d’organes de gouvernance, d’évaluations régulières et d’une rémunération en partie liée aux performances. Dans une entreprise publique, ce principe devrait naturellement intégrer des obligations supplémentaires : continuité du service public, équité d’accès, qualité des prestations et viabilité financière.
La contrepartie de cette liberté et de cette autonomie serait donc une responsabilité effective. Une évaluation indépendante établirait les résultats obtenus, les écarts par rapport aux objectifs et leurs causes. Elle devrait tenir compte des moyens réellement reçus, des décisions imposées au responsable et des événements extérieurs à sa maîtrise. Mais lorsque les insuffisances relèvent clairement de sa gestion, il devrait en assumer pleinement les conséquences.
Ainsi, un ministre devrait pouvoir choisir ses principaux collaborateurs et répondre des résultats de son département. Un directeur général devrait bénéficier d’une véritable autonomie de gestion et répondre de la performance de son entreprise. Et le président de la République, qui définit les grandes orientations, choisit son gouvernement et supervise l’action de l’exécutif, demeure politiquement comptable du programme qu’il porte et des résultats obtenus pendant son mandat. Le remplacement d’un ministre ou le changement d’un gouvernement ne devrait ni disculper le président de sa part de responsabilité dans un échec ni remettre à zéro les objectifs, les échéances ou le bilan accumulé. Les hauts responsables ne sont pas des fusibles ni des boucs émissaires.
L’objectif est de passer d’un système essentiellement préoccupé par la limitation de l’action pour éviter les abus à un système qui sécurise l’action tout en exigeant des résultats.
Moins de restrictions inutiles, davantage de liberté de décision, des responsabilités clairement attribuées et une évaluation rigoureuse des résultats : c’est peut-être ainsi que nous pourrons progressivement sortir de l’éternel recommencement et installer dans nos institutions une véritable culture de la performance.
Dahane Taleb Ethman
