La sécurité juridique comme fondement de la confiance économique en Mauritanie
La réforme de la justice engagée en Mauritanie depuis 2019 a progressivement donné lieu à la mise en place de plusieurs mécanismes : des États généraux de la justice, une commission de suivi, une Agence judiciaire de l’État et un institut de formation des magistrats. Vu de loin, on pourrait n’y voir qu’une chronique institutionnelle de plus. Ce serait une erreur.
Pour qui observe depuis longtemps la manière dont les États se comportent devant leurs propres juges, ce qui se joue à Nouakchott mérite attention. Il s’y déroule une expérience dont la portée dépasse la Mauritanie : celle d’un État qui construit, pièce après pièce, les instruments de sa propre limitation.
Le critère décisif : un État qui exécute les jugements rendus contre lui
On mesure souvent l’État de droit à des signes extérieurs : une constitution, des codes, des tribunaux, des discours. Ces signes sont nécessaires. Ils ne prouvent rien. Le critère décisif est ailleurs, et il est d’une simplicité désarmante : que se passe-t-il lorsque l’État perd un procès ? Paie-t-il ? Restitue-t-il ? Exécute-t-il la décision comme le ferait un plaideur ordinaire ? Ou bien use-t-il de sa position pour retarder, contourner, parfois défaire ce que le juge a décidé ?
À cette aune, le décret mauritanien d’avril 2023 créant l’Agence judiciaire de l’État contient une disposition remarquable. L’Agence est chargée de veiller à l’exécution des décisions de justice prononcées « à l’encontre ou au bénéfice » de l’État. Les mots ont un sens. Un État qui s’oblige, dans son propre droit, à exécuter les jugements qui le condamnent pose l’acte fondateur de l’État de droit.
Il faut rappeler que la France n’a sérieusement organisé cette question qu’avec la loi du 16 juillet 1980, qui permit enfin de contraindre les personnes publiques à exécuter les décisions de justice. Il lui avait fallu près de deux siècles de vie républicaine pour y venir. On mesure ainsi ce que la démarche mauritanienne, portée personnellement par le Président Mohamed Ould Cheikh El Ghazouani, a de peu banal dans sa région et bien au-delà.
L’histoire comparée des institutions enseigne en effet une constante : l’État de droit ne progresse jamais par proclamation. Il progresse chaque fois qu’un État accepte une contrainte qu’il aurait pu refuser. Des États généraux qui débouchent sur des institutions, un chef de l’État qui préside lui-même les instances de suivi, un institut chargé de former juges, greffiers, avocats et notaires : la méthode privilégie l’organe sur l’annonce, la durée sur l’effet. C’est la marque des réformes qui veulent survivre à leurs auteurs.
La bureaucratie, dernier juge des réformes
Toute réforme de cette ampleur fait inévitablement apparaître des frictions. C’est ici que le juriste doit s’arrêter, car ces frictions ne sont pas des détails d’exécution. Elles illustrent la loi la plus constante des réformes de la justice : une réforme ne meurt presque jamais de ses adversaires déclarés ; elle s’épuise dans l’inertie de ceux qui sont chargés de l’appliquer.
Max Weber l’avait établi il y a un siècle : la bureaucratie est une machine à durer. C’est sa force, et c’est son défaut. Elle survit aux gouvernements, absorbe les injonctions et ramène insensiblement les textes nouveaux vers les habitudes anciennes. Nul complot dans ce mécanisme. Des routines, des prudences, des intérêts de position, la conviction sincère que l’ancienne manière de faire était la bonne. Toute administration du monde fonctionne ainsi.
La réforme se joue donc rarement dans les textes. Elle se joue au guichet, au greffe, dans le bureau où un fonctionnaire décide d’exécuter un jugement ou de le laisser dormir.
L’un des exemples les plus révélateurs concerne le pourvoi dit « dans l’intérêt de la loi », prévu par l’article 231 du code de procédure civile, commerciale et administrative, qui permettrait au ministre de la Justice de déférer à la Cour suprême des décisions devenues définitives.
Ce mécanisme a des équivalents dans de nombreux droits, à commencer par le droit français. Mais il faut rappeler sa logique d’origine : la cassation dans l’intérêt de la loi vise à corriger une erreur de droit pour l’avenir, sans jamais toucher aux droits que les parties tiennent du jugement. Elle éclaire la jurisprudence ; elle ne rejuge pas le litige.
Employé pour rouvrir des affaires closes, l’instrument change de nature. Il cesse d’être un outil de cohérence du droit pour devenir un droit de regard de l’exécutif sur la chose jugée.
Or, sur ce point, le droit comparé et le droit international parlent d’une seule voix. La Cour européenne des droits de l’homme juge, depuis son arrêt Brumărescu de 1999, que la remise en cause de décisions définitives par des voies de recours extraordinaires viole la sécurité juridique, élément fondamental de la prééminence du droit.
La Mauritanie n’est pas liée par cette jurisprudence, mais le principe qu’elle exprime a une portée universelle. On le retrouve dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques comme dans la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, deux textes que la Mauritanie a ratifiés.
La chose jugée n’est pas un dogme de juristes. Elle est la condition pour que le procès finisse un jour. Et le procès qui finit est la seule alternative civilisée au rapport de force.
Ce que rapporte un jugement exécuté, ce que coûte un jugement défait
Reste à dire pourquoi tout cela importe au-delà du cercle des juristes. La réponse tient en une idée simple : la sécurité juridique a un prix, et ce prix se perçoit ou se paie très concrètement.
Les investisseurs ne lisent pas les discours ; ils regardent le sort réservé aux jugements. Un pays où les décisions de justice s’exécutent, y compris contre l’État, voit baisser sa prime de risque, s’élargir l’accès au crédit, s’allonger l’horizon des contrats.
Un pays où la chose jugée reste précaire observe le mouvement inverse : les opérateurs fuient le juge local, réfugient leurs contrats dans l’arbitrage international, et les litiges avec l’État se déplacent vers des forums où celui-ci perd plus cher et plus publiquement.
Le contentieux international des investissements le confirme avec une régularité cruelle : les États finissent toujours par payer, au prix fort, l’insécurité juridique qu’ils ont laissée prospérer chez eux.
Le bénéfice social n’est pas moindre. Un jugement exécuté contre l’État enseigne à chaque citoyen que le droit protège le faible contre le fort. Aucune campagne de communication ne produit cet effet. La confiance dans la justice se construit par l’exemple, décision après décision. Elle est le socle sur lequel reposent l’impôt accepté, le contrat respecté et l’investissement local.
Le bénéfice politique, enfin, est visible à l’œil nu : dans un Sahel marqué par les ruptures constitutionnelles, un pays qui avance par le droit se distingue et attire l’attention des chancelleries comme des institutions financières internationales.
Mais la réciproque est redoutable. Une réforme proclamée puis mal exécutée coûte plus cher que l’absence de réforme. Elle installe le cynisme. Elle enseigne que les textes sont des décors et que la règle réelle se négocie ailleurs. L’écart entre la lettre et l’esprit devient alors la mesure exacte du discrédit.
C’est pourquoi les difficultés qui peuvent apparaître au cours de la mise en œuvre ne doivent pas être traitées comme des scories négligeables. Elles sont le champ de bataille même de la réforme.
Apprendre à perdre
La Mauritanie s’est dotée d’un cap, d’institutions et d’une méthode. Son Président a fait un choix inhabituel : consacrer un capital politique durable au chantier le moins spectaculaire qui soit, et accepter que l’État se donne des organes conçus pour le contraindre lui-même.
Les instruments existent ; ils sont l’œuvre de ce mandat. Ce qui reste à accomplir n’est plus d’ordre législatif mais d’ordre culturel : que l’administration, jusqu’à son dernier guichet, apprenne ce que les plus anciennes démocraties ont mis des siècles à apprendre, c’est-à-dire à perdre un procès.
L’État de droit ne se décrète pas. Il s’exécute, jugement après jugement.
